2024国家立法看点

随后相关法律政策基本坚持2002年的答复精神，承认由农村集体经济组织决定集体利益分配方案的合法性，并采取法院不直接介入的态度。

但是，法律职业的主流观点认为，不同背景的人对同一事件可以得出不同的结论，而法律职业者特别是法官就是要从自己的职业背景出发，运用该职业特有的法律方法，得出法律上的结论。构架这座桥梁，被公认为是法律职业活动中最困难、最具挑战性也是最有价值的一部分。

限于篇幅，这里只对案例的编写谈几点看法。有了认识和制度的保障，相信作为动态法典的案例一定能对我国的法治建设发挥更大的作用。近年来，《最高人民法院公报》和其他案例集的编选者开始使用裁判要旨、案例提要等形式归纳案例所形成的裁判规则，效果良好。因此，说它是桥梁，只是采用它建成之后的视角而得出的，而不先确定座位号码，再去寻找座位，然后对号入座。但是，由于裁判规则是法律的适用者在审判活动中发展出来的规则，在性质上属于法律解释而非法律创制，所以每一项裁判规则必须有相应的法律依据。

近年来，法律界的案例意识在逐渐增强，案例发挥作用的环境在逐渐改善。只是因为这些解释结论已为人们普遍接受，从而无需在判决中明确提示而已。第三，如何看待党内决策与国家机关特别是立法机关决策中的人数比例关系？党内对重大立法问题进行决策，一般是党委常委的几个人或者十几个人进行决策，要拿到党委全体会议上进行决策的问题是很少的。

中央在原则批准法律草案，包括提出宪法修正案建议后，也仍然十分注意吸收各方面的的意见。这些领导方式和当年彭真所说的原则批准，已有很大差别。[2] 项淳一：《关于学习宪法的几个问题》。主持制定这部宪法的彭真，在宪法制定后的不同场合，对这个范围的表述也不尽一致，从党中央到国营工厂的党委，都包括在内。

路线方针政策符合国情和实际，得到社会认同和群众拥护，正确反映了社会发展方向，再通过法定程序上升为国家意志，就是水到渠成之事。这包括几个具体问题：一是，领导和主导的含义特征以及具体区别是什么？二是，能否说党委领导是绝对的，无条件的，人大及其常委会的主导是相对的，有条件的，人大及其常委会的主导是在坚持和服从党委领导前提下的主导？三是，能否说党委领导与人大及其常委会主导的关系，是你中有我、我中有你、相互交叉和吸收融合的关系？四是，能否说党委领导与人大及其常委会主导是各有侧重，各有重点事项与关键环节，凡是党委领导的事项与环节，人大及其常委会就不宜主导，凡是人大及其常委会主导的事项与环节，党委也不宜干预？五是，如果党委领导立法工作的意见与人大及其常委会在立法程序中的主导性意见完全一致，那么，党委领导与人大及其常委会主导就是一致的，但是，如果发生不一致的情况，怎么办？这些问题都十分关键，把它们回答清楚了，对于理直气壮地坚持党对立法工作的领导，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，有重要意义。

一、党领导立法中的党是指什么范围的主体 立法工作必须坚持党的领导，是毫无疑问的。党的十八届六中全会明确提出，一个国家，一个政党，领导核心至关重要。其中，准备阶段是立法的总开关，那么，党如何把好这个总开关呢？按照意见的要求，党中央除了直接提出宪法修改和解释的建议外，还审定立法规划计划，提出立改废释意见建议，讨论同意政治方面立法和重大经济社会方面立法等，有立法权地方的党委也要加强对本地区立法规划计划的领导，研究同意政治方面和重大经济社会方面立法。刘松山，华东政法大学法律学院教授。

但是，修宪时任彭真秘书的项淳一却把党的范围限定在党中央。现在的问题是，如果将党对立法工作的政治领导理解为必须服从，与立宪的原意显然有差距，但如果将党的领导理解为正确的方针政策的领导，那么，在党的方针政策还没有经过实践检验是否正确时，如何在实践中具体地理解和执行党对立法工作的领导？能否要求立法机关无条件地服从呢？ 第二，如何理解方针政策？日常工作中，我们习惯说党对立法工作实行方针政策的领导，但细究下来就发现，有不少问题长期以来似乎没有引起思考重视。但从长远看，坚持党对立法工作的领导，必须改善党的领导，在实践中不断提升党领导立法工作的境界，改革完善党领导立法工作的方式方法。第三，除了方针政策之外，是不是还有其他的领导？如何去理解方针政策之外的领导？这有两个问题：一是，如前所述，实践中，各级党的组织及其领导人或者负责人在党的方针政策之外对立法施加的影响应当受到重视并予以规范。

六、党领导立法工作与国家机关依法行使立法权是什么关系 意见提出，党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动，要做好党领导立法工作程序与立法程序的对接，不允许以党内程序代替立法程序。路线领导是根本性的领导。

再比如，有的地方，根据前一届党委制定的方针政策，有关部门已经启动立法程序，但党委换届后，方针政策虽然未被否定，受重视程度却大幅下降，这样的方针政策实际就不能领导立法了。七、党领导立法工作的长远方向 坚持党对立法工作的领导，是实行依法治国的重要前提，是做好立法工作的根本保证，决不能动摇。

今后，确保党对立法工作的领导，坚持各级党组织对立法准备阶段的从严把关，十分必要。原载《法学》2017年第5期 进入 刘松山 的专栏 进入专题： 党领导立法 。改革开放以来我国立法的巨大成就，都是在党的领导下取得的。比如，一级党的组织及其负责人在领导立法时贯彻党中央的方针政策，能否说这个党的组织及其负责人就代表了党中央？比如，党中央的领导人常常可以代表党中央作出很多重要的政治和法律行为，但是，如果有关方面在立法中对党的方针政策的理解发生意见分歧，该领导人出面协调时，他个人的意见能否代表党中央，能否说成是党中央的意见？再比如，地方立法的不少内容具有自主性和创制性，并没有党中央直接的方针政策依据，地方党的组织及其负责人对这类立法工作提出意见和主张时，能否说是在代表党？ 所以，对谁有权代表党，如何代表党，以及在多大范围和程度上代表党领导立法工作，是一个需要慎重研究和回答的问题。应当说，几十年来，党在领导要不要制定一部法时，始终从严把关，没有出过什么问题，有效地保证了国家政治、经济和社会制度的根本方面，沿着中国特色社会主义道路前进。党对立法工作的领导，在不同的历史时期，有不同的方式和特点。

[4] 刘政、于友民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1010页。而对于立法中的重大问题，有立法权的人大及其常委会在立法过程中召开座谈会、论证会、听证会以及采取其他形式向各方面征求意见，也是必经的法定程序。

[1] 项淳一：《关于学习宪法的几个问题》，载《人大工作通讯》1995年第19期。那么，党委主要负责人的这一批示，是对人大常委会工作机构的领导，还是对人大及其常委会的领导？或者是通过工作机构对人大及其常委会进行领导？而在将党委主要负责人的意见上升为法规内容的审议表决过程中，能否说人大常委会在发挥主导作用？ 又举一例：如果地方人大常委会制定地方性法规时，专门就某一法规草案向同级党委办公厅征求意见，作为党委的核心工作机关，党委办公厅提出的意见，人大常委会在审议过程中是否应当接受？如果接受了，是不是党对立法工作的领导？能不能说人大常委会在立法中发挥主导作用？ 类似的问题还有不少，在实践是呈现出复杂的具体情况，需要系统研究规范。

有的地方党委办公厅、研究室等机构及其负责人的意见也经常能决定立法的内容和走向。当代中国，举什么样的旗，走什么样的路，在立法领域就有十分尖锐的冲突甚至斗争。

但是，也有几个重要问题需要研究回答：一是，党组织审定或者同意要不要制定一部法，其初衷、出发点和基本原则是什么？二是，审定或者同意的制度基础和理论基础是什么？三是，如何从体制和机制上保证党组织的审定或者同意与有关国家机关行使立法提案权的科学衔接？四是，如何避免审定或者同意的标准过严，使反映民主法制建设需求而应当尽快制定的法难以出台？ 那么，一部法进入立项或者提案审议阶段之后，党应当如何领导呢？对这个问题，彭真当年的提法和做法，就是一个原则批准，叫全国人大常委会通过的法案，在党内都是事先报经党中央原则批准的。一个典型事例是，82年宪法修改时，中央政治局开了八次会议讨论酝酿修改宪法。立法是政治性、专业性、理论性、实践性很强的一项复杂工作，要成功实现对立法工作的领导，担负领导立法职责的各级党委，不仅主要负责人要精通立法，还需要培养造就一支精通立法的参谋助手队伍。十八届四中全会提出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。

这部宪法在序言中写了党的领导，但是，党是指什么范围的主体，宪法并没有明确界定。党中央对立法中主要问题的原则批准，一个重要特点是，不对法律草案的具体内容发号施令、一锤定音、拍板决定。

这是党领导立法工作的根本所在，精神所在，生命力所在，是一个很高的境界。将党对立法工作的领导，定性为主要实行政治领导即方针政策领导，符合党的宗旨和人民代表大会制度的要求，但仍然有几个问题需要研究回答： 第一，这种政治领导是不是必须服从？现在，实践中对党领导立法工作，有一种看法，就是人大及其常委会立什么法、什么时候立法，在一部法中规定什么内容，只要党组织及其领导人、负责人提出了意见，人大及其常委会就必须服从，认为只有这样，才能确保将党的主张上升为国家意志。

但是，这些要求在具体落实中仍然有几个问题需要研究回答： 第一，党内民主决策集体领导的具体方式和程序是什么？这包括不少具体问题。比如，在国家机构的组织与职权方面，是走西方国家的三权分立道路还是坚持人民代表大会制度，在经济制度方面，是坚持公有制为主体，还是走私有化的道路，都有尖锐分歧，这是典型的立法路线的分歧。

但从长远看，要坚持党对立法工作的领导，必须改善党的领导，不断推进领导方式的变革，具体有以下几个要点： 第一，党领导立法工作，要靠对国家立法事业的高瞻远瞩和远见卓识，对法所要规范的社会关系发生发展规律特别是立法必要性、适时性和适当性的准确认识把握。第三，党领导立法工作，要靠党的组织及其领导成员深入实际，密切联系群众，深入了解民意，广泛集中民智，在贯彻群众路线中把握社会对立法的需求。[4] 原则批准实际是政治审查，是指党中央对法律草案所要解决的主要问题进行原则性、政治性审查，看是否符合党的路线、方针、政策，如果符合，就原则批准。比如，什么叫方针政策？方针政策的条件和标准是什么？什么样的方针政策才可以做领导立法的根据？比如，谁有权制定方针政策？党中央当然有权制定方针政策，但是，地方党委是否有权以及在什么样的范围内可以制定方针政策？党组织的工作机关能否制定方针政策？党的领导人或者党组织的负责人个人的讲话和批示能否叫方针政策？再比如，如何保持方针政策的连续性稳定性？提出这些问题，是因为实践中，党通过方针政策领导立法遇到不少困惑。

但理论和实践中，对于如何学习、领会和不折不扣地贯彻落实意见，仍然有不少重要问题需要研究回答。第一个文件是1979年8月中共中央办公厅印发的彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告，第二个文件是1991年2月中共中央印发的关于加强对国家立法工作领导的若干意见，第三个文件是2016年2月中共中央印发的关于加强党领导立法工作的意见。

这两种方式中，前者是指，要不要制定一部法律，事前需要报请中央审批，而后者是指，已经确定要制定或修改一部法律了，须将法律所解决的主要问题报请中央原则批准。第四，一级党委特别是地方党委的方针政策，有没有正确或者不正确、合法与不合法的区分？坚持党对立法工作的领导，是不能动摇的政治原则，但如果一个地方党委的方针政策并不符合本地区的实际情况，群众认为是不正确的，并不赞成。

意见同时强调，要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强立法工作的组织保障。党内征求党员意见，人大及其常委会向社会征求意见，两者的意见完全一致，党对立法工作的领导就是顺利的，但是，一旦党内征求意见的结果，与人大及其常委会向社会征求意见的结果不一致甚至相互冲突，这时候，如何贯彻党对立法工作的领导？再比如，一个地方党委就某一重大立法问题在党内征求意见的结果，与同级人大常委会组成人员审议过程中的多数意见不一致，这时候，又如何贯彻党委对立法工作的领导？法理基础是什么？所以，如何实现重大立法问题的党内决策程序与国家机关决策程序的比较与衔接，是应予研究的重要问题。